國土計畫不宜規避對都市計畫的指導—對國土計畫草案的建言

圖、文/台南分會環境培力組組長 張讚合(自然名:河烏)

前言

       民國104年12月18日立法院通過國土計畫法後,經總統公佈,行政院宣布自105年5月1日開始施行。按照國土計畫法所訂定的時程,內政部必須在本法實施後的兩年內,公告實施全國國土計畫,各縣市政府則必須在此後的兩年內公告實施各縣市的國土計畫。在這個『國在山河破』的時代,環境保護與生態保育團體莫不對國土計畫的內容充滿期待。

       內政部於今年8月公佈『全國國土計畫(草案)』,並在八、九月間於全台各地舉辦十幾場說明會。我以荒野保護協會台南分會副分會長身份,參加其中在台南成功大學舉行的兩場。對於內政部長官為國辛勞,讓全國國土計畫的規劃任務可以順利進行,表達萬分感謝。但是作為一個兼具環境保護與生態保育性質的公民團體,我們仍然得就我們發現到的問題,向內政部提出建議。

『中央國土計畫、地方都市計畫』的可能性

       國土計畫法第15條規定:全轄區都已發布實施都市計畫的縣市,可以不必擬訂國土計畫。當初這個規定是怎樣訂出來的,恐怕已經無法追究。目前已經公佈的國土計畫草案中,明確表明台北市、嘉義市、金門縣、連江縣四個縣市,因全轄區都已實施都市計畫,可以不必提報國土計畫。既然如此,其他縣市群起效法的可能性不能說不存在,內政部恐怕也沒有權利拒絕。因此,極有可能演變成中央制定全國國土計畫,各縣市卻只有縣市的都市計畫,沒有縣市的國土計畫。

       我個人不反對用都市計畫來進行國土保育,台北水源特定區就是用都市計畫進行水資源保育成功的案例。只要都市計畫做得很好,日後國土計畫演變成『中央國土計畫,地方都市計畫』,似乎不見得是壞事。但是,雖然有台北水源特定區的成功案例,都市計畫法及其各地施行細則對國土保育的關注程度畢竟不足;而國土計畫法對國土保育確實已經具備完整的內涵,如果能將國土計畫的制度設計加在都市計畫上,國土計畫的精神就可以藉由都市計畫來體現。

國土計畫的國土功能分區是國土計畫的核心

       國土計畫法第20條國土功能分區分成四大類:國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區與城鄉發展地區,其中最受矚目的就是『國土保育地區』與『農業發展地區』。國土保育地區按照環境敏感程度分成第一類與第二類,另外還可以作出『其他必要之分類』。農業發展地區也按照農地生產資源條件分成第一類與與第二類,同樣的還可以作出『其他必要之分類』。對環境保護與生態保育團體來說,盯緊這四大類的分區分類,將是責無旁貸的重任。功能分區原則定好之後,各縣市必須在縣市國土計畫公告之後的兩年內公告國土功能分區圖,到那時候國土計畫才算真正完成,而區域計畫法也要到那時候才不再適用。

       至於都市計畫,國土計畫之實施並沒有要廢除都市計畫。按照國土計畫法,國土計畫法指導都市計畫,都市計畫遵循國土計畫,但是都市計畫地區的土地使用管制仍然依據都市計畫法,不是依據國土計畫法。這一點弄清楚以後,就可以明白我在下文所提的問題。

全國國土計畫草案似乎規避對都市計畫的指導作用

       全國國土計畫草案的國土功能分區中,將『實施都市計畫地區保護或保育相關分區』放在『國土保育地區』的『第四類』(第三類是實施國家公園計畫地區);將『實施都市計畫農業區』放在『農業發展地區』的『第五類』。由於都市計畫地區的土地管制是依據都市計畫法而非國土計畫法,如果今後真的演變出『中央國土計畫,地方都市計畫』的情況,那麼過去這麼多年來國土計畫法中辛苦建構的『國土保育地區第一類、第二類』以及『農業發展地區第一類、第二類』,都將化成泡影。過去長時期國土計畫法從倡議、催生、立法到計畫研擬的種種努力,都會變成非常荒謬。

國土計畫對都市計畫的指導作用不宜規避

       按照國土計畫法,國土計畫指導都市計畫,都市計畫遵循國土計畫,國土計畫不宜規避對都市計畫的指導作用。國土計畫法與都市計畫法的中央主管機關都是內政部,負責的機關都是營建署。都市計畫法台灣省施行細則更是由內政部直接訂定,各直轄市施行細則也都在內政部管控下訂定。既然如此,同一個內政部營建署,設法將國土計畫的精神、內涵加到都市計畫上面,應該不是一件困難之事。最簡單的做法也許是將都市計畫法施行細則中的『保護區』與『農業區』,按照國土計畫進行分類,尤其是第一類與第二類。簡單說就是藉由修正都市計畫施行細則,將細則中過度簡化的『保護區』與『農業區』,按照國土計畫法的精神,重新進行分類,尤其是『國土保育地區第一類、第二類』與『農業發展地區第一類、第二類』。把國土計畫的精神加在都市計畫上,可以發揮國土計畫對都市計畫的指導作用。這樣國土計畫就不必另設所謂的『國土保育地區第四類』或『農業發展地區第五類』,國土計畫『國土保育地區』與『農業發展地區』的制度設計,就可以完整保留下來。就算『中央國土計畫,地方都市計畫』真的成為現實,也不必擔心國土計畫白忙一場。

附加檔案大小
303_p4-6_0927.pdf4.65 MB