是溫室氣體減量或保障排放?

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報導媒體:民報專欄

文/詹順貴

2005年行政院既已提出《溫室氣體減量法》草案送立法院審議,10年來歷經3次一讀,卻始終難出委員會。如此結果,並不意外。日前(2015年6月15日)終於通過。但同時聽聞此三讀通過的《溫室氣體減量及管理法》(以下簡稱溫減法),其草案於本會期最後協商階段,竟連經濟部與中華民國工業總會(以下簡稱工總)都積極遊說立法委員盡快通過,則感到非常訝異,究竟是此二單位決定洗心革面,積極捍衛人民生活環境品質?抑或新版溫減法草案不僅是無牙老虎,甚至根本反向保障既有溫室氣體排放源所擁有排放量的排放權或交易權?

於是,好奇找來2015年6月5日、6月11日及6月12日下午等協商結論版研讀,發現草案內容除第4條明確宣示國家溫室氣體長期減量目標,為2050年溫室氣體排放量需降為2005年排放量的50%外(但其實同條第2項也賦予中央主管機關應會商中央目的事業主管機關適時調整此目標的權利,此時僅需送行政院核定即可,立法院再難直接置喙),其餘可能對溫室氣體排放源具體課以減量義務與減量期程、總量管制與排放交易制度部分,則幾乎不是宣示性規定,便是另外授權中央主管機關環保署需會同以經濟部為主的中央目的事業主管機關訂定(其中部分尚需報請行政院核定請參附表:溫減法架構表)。難怪握有會同訂定這隻尚方寶劍的經濟部與擁有強大遊說、影響能力的工總,會「樂觀其成」。

但對於既有排放源的排放量,乃採「免費核配」(第5條第3項第2款),雖然該條文表面上規定管理原則應逐步從「免費核配」到「配售方式」規劃,原本未在6月5日的協商結論條文內直接實施配售的期程、比例與方式,可以預期未來要改採有償核配的機會將微乎其微。所幸6月12日的最後協商版本調整為核配額中屬有償配售的比例,應於階段管制目標內明定,並應分階段增加至百分之一百。較符合公平正義又不失給予政府彈性因應世界情勢。

但第21條第2項,自始至終給予事業事先透過機制與成效不明之先期專案等方式取得超過其核配額度的排放量,豈非溫減法未上路即先開啟提高增量排放之巧門?且減量抵換與交易制度,原本以完全容許境外抵換或交易取得,但試想除靠國際認證之查驗機構查驗認證外,政府機關如何稽查?

何況,溫減法立法過程,老是舉歐盟為例,但除上述查驗問題外,歐洲目前大致屬空氣潔淨國家,鼓勵企業協助境外溫室氣體減量以取得抵換交易權,固無不妥,但台灣目前仍屬空氣污染嚴重以及每人溫室氣體平均排放量高的國家,自己境內既已亟需減量,豈應於溫減法實施之初,即容許境外抵換、交易取得?後來,6月11日以後的協商結論雖然加入:「應以國內為優先」,但仍為德不卒。

原本最令人擔心的是,附帶決議「於本法施行時,同步廢止二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、六氟化硫及全氟化碳等溫室氣體為空氣污染物之公告」,如前所述,溫減法實施之後,尚不知何年何月才會執行實質減量,卻立即要求環保署立即公告廢止二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、六氟化硫及全氟化碳等溫室氣體為空氣污染物,讓這些空氣污染排放源可以不在受空氣污染防治法之管制,又無需立即減量,即使未來需為減量,從外國(尤其對岸中國)交易取得之排放量用以抵換,根本難以查稽,難怪工總對於此次溫減法立法樂觀其成。最後版本雖改為10年後才廢止上述公告,但依台灣政經國情,相信10年之溫室氣體減量,仍極為有限,未附加條件即貿然全部廢止,仍不恰當。

其他比較細節性問題不談,我們必須清楚,之所以要立溫減法,是我國有此實際需要,而非要僅是要向國際社會交代。所以,捫心自問,台灣目前空氣污染問題嚴不嚴重?如果答案是肯定,再進一步釐清是哪些污染物造成嚴重的空氣污染?該如何規定具體期程並對症下藥地立法要求改善?誠如此次溫減法協商過程中努力捍衛有償核配原則與不同意境外抵換的林淑芬立委所言,台灣目前以細懸浮微粒為主的空氣污染嚴重,於推動溫減法立法的同時,應該同步修訂空氣污染防治法,直接立法明訂期程課以污染排放源減量義務,並落實區域總量管制(跨行政區域治理模式轉型)與超額減量交易抵換。

可惜立法院捨此正本清源之道,將已公告為空氣污染物的上述6種溫室氣體,獨立出來制訂一部可以預期宣示多於實質的溫減法,並於10年後廢止此6種溫室氣體為空氣污染物。筆者仍必須直白地說,此次立法,算不上成功!

 

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制訂溫室氣體減量及管理法(立法院第8屆第7會期第16次會議通過-公報初稿)182.1 KB