減塑，憑什麼減？該怎麼減？海廢的科學監測與減量政策
圖、文、表／胡介申(棲地守護部海洋守護專員 自然名：螃蟹)
一、前言
海洋廢棄物(簡稱：海廢)或海洋塑膠汙染為目前國際社會最重視的環境議題之一，因為其入海後產生跨國界的漂流與聚積，或是經陽光照射後破碎後廣泛深入影響海洋生態系中各階層生物，具有與空氣汙染或溫室氣體排放等議題相似的特徵。當各種人造垃圾脫離既有的廢棄物管控系統，進入廣袤的淡水或海洋環境中(河川、海岸、海底、海面、海水層)而成為海廢，末端的汙染移除工作將需要政府入大量的人力與成本。依據以上的特殊性，也讓「源頭減量」成為海廢治理工作中最關鍵與優先的步驟。但如果要跳脫海洋的空間概念，對人類社會中的製造、販售、使用、丟棄或廢棄物處理等行為進行管制，則涉及更複雜的商業利益與消費者行為，讓「海廢源頭減量政策」的擬定需要更通盤的考量、有力的論述與細緻的溝通。本篇將從台灣民間發起，首次針對特定海廢的調查：「2016 台灣海岸廢棄飲料杯調查 」成果作為起點，討論如何透過科學監測作為台灣海廢治理的基礎論述，進而制定相關源頭減量政策。
二、緣由
外帶飲料(如茶飲、咖啡或果汁)為台灣日漸流行的飲食文化，目前台灣約有一萬六千家飲料店與一千家連鎖咖啡店，每年約販售15億杯。由於此類商品被設計為易於攜帶、方便在戶外活動、交通工具上或步行時飲用，由此消費行為而衍生的一次性廢棄物(杯體、杯蓋、提袋、吸管、吸管套等)，也成為最常見的台灣海廢之一(註1)。2011年起，由台灣環保團體規劃與操作的國際淨灘行動/海洋廢棄物監測(ICC)，將分類紀錄表中的「外帶飲料杯」由免洗餐具(杯、 盤、 刀 、 叉、 湯匙)類別中移出，自成一類監測，至今(2016)已連續6年在海廢數量排行榜的前十名，顯示其確實對海洋環境造成汙染。
雖然目前由NGO規劃與倡導的海廢監測已將海灘上所有外帶飲料杯(簡稱：外帶杯)獨立計數，但目前市面上廣泛流通之外帶杯共有六種不同材質與形式，分別被現行回收法規中的五種應回收廢容器項目所規範。其中保麗龍因為重量輕造成廢棄後運送與回收成本較高，加上易碎裂難清理等材質特性，2015年時環保署廢管處曾經研議於全面禁止使用保麗龍作為外帶杯的材質，但也受到杯子與原料業者的強烈反彈，表示保麗龍杯與其它杯種相較之下，不僅製程低碳節能且材質單純易回收，質疑無充分證據下禁用特定材質將阻止產業公平競爭(註2)，最後決議暫緩政策(註3)。當時此議題獲得關心海洋廢棄物之環保團體相當關注，但確實民間既有的海廢監測數據無法在現行法規架構下，對個別材質外帶杯的回收成效提出明確的改善建議。因此，若要針對外帶飲料產業與消費者推動源頭減量措施，勢必須要依循既有法規的管理脈絡收集汙染數據，方能對症下藥。而本調查執行時(2016)臺南市與臺北市已在不同時間點禁止或減少保麗龍外帶杯的使用，本調查亦可從海廢的角度檢視新法規在該縣市的施行成效。
因此，本調查之目的為取得台灣不同縣市海岸廢棄「外帶飲料杯」之材質與數量比例，透過更細緻的數據，為現有的回收管理辦法提供建言。
三、調查方法
- 調查目標：台灣海岸上廢棄之外帶杯。此類產品一般用來裝盛飲料(茶類、果汁、咖啡、汽水、豆/米漿、冰沙)或涼品(綠豆湯、愛玉、豆花等)，依據材質與外觀可區分為六大類(紙杯、保麗龍杯、PP 杯、PLA杯、PS杯、複合材質)。外帶杯附屬之提袋、杯蓋、杯口封膜或吸管、以及宴會酒席常用之一次性粉紅色(或白色)PS材質水(酒)杯均非本調查之目的，不會被納入登記。
- 採樣場域與採樣範圍：於2016年9至11月間於台灣本島濱海16個縣市中的9個縣市進行至少一次採樣，為能呈現海洋廢棄物分布之真實狀態，優先選擇靠近河川出海口、非熱門淨灘地點的海岸執行，避免定期清掃等活動影響。每次採樣之海岸線長度應大於100 公尺(以皮尺或Google maps輔助測量)，海岸形式與寬度與不限，詳細資訊請參考表1。
- 採樣人員與記錄方式：採樣由具備國際淨灘行動與台灣海廢監測(ICC)經驗之人員規劃與執行，將採樣範圍內的所有外帶杯收集後分類計數，破碎的飲料杯為避免重複計數，若目測完整度超過50%需要登記，低於50%不須登記。
- 街道採樣：本次亦嘗試針對都市街道上遭遺棄的外帶杯進行調查，操作方式與海岸線相同，需在一定長度範圍內執行，並選擇在清潔人員定期清掃之前進行調查。調查結果不併入該縣市海岸採樣廢棄外帶杯之數據，僅比較兩者差異。
表一：調查場域資訊
四、結果
在整體9個縣市15次海岸採樣中，7個縣市為單一海岸採樣一次，其餘新北市與臺南市均在兩個以上不同海岸採樣四次。在樣本數不足的限制下，僅以不同縣市之地理界線為區格，同縣市之樣本加總計算各種外帶杯所佔百分比，並與該縣市相關法規與鄰近縣市數據比較(表二)。
表二：各縣市海岸(與街道)廢棄外帶杯調查結果
整體而言，PP杯為台灣海岸最常見的廢棄外帶杯(在9個縣市海岸採樣之佔比均為前兩名)，保麗龍杯則為第二普遍(在7個縣市之佔比為前兩名)，其餘依序為紙杯與PS杯。以上6種外帶杯分屬於環保署資源回收基金管理委員會(註4)公告應回收的15項廢容器中的五項：廢PP或廢PE容器(PP杯、部分複合材質杯)、廢發泡PS容器(保麗龍杯)、其他紙容器(紙杯、部分複合材質杯)、廢PS容器(PS杯)與廢生質塑膠容器(PLA杯)。在不同分類中有如此具體與清晰的海洋汙染程度差異，將可作為此五項廢容器相關的三種浮動費率：處理費費率(由販售者繳交)、回收清除補貼費率(獎勵回收業者)與處理補貼費率(獎勵處理再製業者)的調整參數，並可透過監測結果達到滾動檢討的長期依據。
縣市管制成效：
臺南市在2012年透過地方自治，以「臺南市低碳城市自治條例」管制市內五千餘家飲料店業者不得使用保麗龍杯，經過多年的努力成果似乎可以反映在當地海廢現況(註5)，該縣市海岸廢棄保麗龍杯之比例(2.7%)顯著低於鄰近之雲林縣(51.1%)、嘉義縣(53.2%)與高雄市(49.0%)，具體減少保麗龍在環境中易破碎而難以清理的環境汙染問題。但若假設整體外帶飲料銷量未受自治條例影響，自備環保杯的消費者也未大幅增加，而相關業者很可能在放棄使用保麗龍杯後，改用傳統PP杯與新開發之複合材質杯(為紙與發泡材質貼合或PP外包覆發泡材質，具有類似保麗龍的保冰能力)，可能並未降低整體廢棄物的總量與廢棄後逸散進入海洋的機率，以上推論可以從臺南市PP杯與複合材質杯的比例(94.2% / 1.3%)顯著高於鄰近之雲林縣(48.9% / 0.0%)、嘉義縣(44.0% / 0.0%)與高雄市(47.0 / 0.0%)得到應證。進一步分析可以發現臺南市海岸PP杯之比例是9採樣縣市中的最高值(94/2%)，而在臺南市市區特定街道採樣則呈現與海岸採樣非常相似但其他縣市少見的「高PP杯、少保麗龍杯」組合，且複合材質杯比例為全台最高(24.7%)，以上三點也具體反映當地的法規限制造成某類一次性商品包裝材質與形式的轉變，進而改變該類商品遭廢棄與拋棄後進入海洋環境的組成。
台灣本島之南北差異：
若排除目前唯一明確禁用保麗龍杯之臺南市，將其餘8縣市數據由北往南排列觀察(圖一)，可發現本島9縣市內有明顯的南北差異，中北部縣市的海岸以廢棄PP杯較為常見，雲林縣與花蓮縣以南則以保麗龍杯最為普遍。此現象可能受到消費者行為與販售端各種因素影響，例如保麗龍杯主要為包含冰塊之茶飲包裝，最適合滿足移動中、外勤或戶外工作人士一至數小時清涼解渴的需求，因此當地的天氣炎熱程度(採樣時為9-11月，北部天氣已轉微涼，但南部仍屬酷熱)、消費者職業結構、移動方式與隨手丟棄習慣(搭乘大眾運輸系統與自行駕車或騎車相比，可能較不易發生街頭丟棄行為)等等。
圖一：將8縣市之海岸廢棄外帶杯比例由北到南排列(移除已禁用保麗龍杯之臺南市)
跨地域的河川輸送與洋流漂移：
臺北市雖然無海岸線不在此次調查範圍內，但全市皆位於淡水河流域內(流域內人口總數約800萬人)，而逸散於市區街道環境中的廢棄物隨雨水逕流進入水體，若無法由截流措施收集，便可能由淡水河口入海，進而擱淺於新北市與桃園市的海岸。臺北市政府在2015年起基於廢棄物減量，柔性勸導飲料店業者避免使用保麗龍杯，獲得行政區內大多數業者的響應(註6)，政策成效可能也因此反應在新北市海岸的海廢現況，保麗龍杯比例為全台最低(1.8%)。同樣不靠海的南投縣、嘉義市境內逸散的廢棄物若依轄區內河川水系輸送，亦可能出現部分海廢來源與污染場址為不同地方政府管轄的現象。但若從臺南市於販售源頭禁用保麗龍杯4-5年後，特定海廢組成已經與周邊縣市差異明顯的這點大膽解釋，西南部各縣市海岸上的廢棄物廢應比較不會隨洋流或季風作跨縣市的南北漂移，呈現的應該都是在地的廢棄物管理衍生問題。
五、結論
本調查為台灣首次針對特定品項之海洋廢棄物設計調查方法，同時整合中央法規架構與地方特殊規範，從汙染場址(9縣市海岸)的角度往汙染源頭檢視相關之產業型態、消費結構與法規權責，三者之間可能的漏洞，進而造成廢棄物逸散入環境與海洋。
海洋廢棄物治理思維可以區分為下水道截流、淨灘、水下淨海等「末端移除」，與及早在產品的原料、生產、販售與消費端進行改善的「源頭減量」，相較於末端移除主要著重於在污染剛發生時清掃移除的高效率；源頭減量的政策更跨出汙染議題，插手進入消費者權益、產業生態與商業利益，此時若不能憑藉扎實的科學數據明確劃定議題範疇，同時釐清汙染物質、汙染程度與污染來源，各方利害關係人將無法找到互信與對話的基礎，很容易落入交互指責的無限迴圈中。例如美國紐約市政府便是因為推動保麗龍餐具禁用政策時無法列舉保麗龍的海洋汙染數據，亦無法證明保麗龍雖可回收但無商業回收利益的使用後特性，而陷入與原料業、餐飲業的訴訟中，最後被高等法院法官判決敗訴(註7)。最新的研究也顯示全球各國多年來推動塑膠袋減量、限用、課稅與付費購買，但缺少實質數據證明是否真正有改善海洋環境(註8)。
期待台灣政府、民間與企業積極投入海廢這件國際熱門議題的同時，應該將最基礎的「全國定點定期海廢監測計畫」列為首要工作項目；當我們對台灣海廢汙染建立了全盤的掌握，將不再單純侷限於針對大眾膚淺的情感訴說與柔性宣導；而是以數據與法理為根基，突破現有海廢治理的跨領域、跨地域、跨產業與跨權責難以合作的困境，建立全新的溝通合作與汙染治理模式。
致謝：本調查之實驗設計感謝台灣清淨海洋行動聯盟(T.O.C.A.)等諸多NGO工作者共同討論與建議，於新北市國聖埔的三場採樣感謝台灣環境資訊協會的貢獻，撰文時則感謝韓國海廢研究所(Our Sea of East Asia Network, OSEAN)Dr. Sunwook Hong與Dr. Jongmyoung Lee的鼓勵與建議。
註1：荒野保護協會, 2004~2016海洋廢棄物排名表https://goo.gl/9pOuH8
註2：環境資訊協會, 環署擬禁保麗龍杯 業者提自主回收爭續用 https://goo.gl/iAURkW
註3：蘋果日報, 全面禁保麗龍杯 再延1年 https://goo.gl/Ub3IMO
註4：資源回收基金管理委員會, 基金介紹 https://goo.gl/TjjZn3
註5：臺南市政府, 禁用保麗龍杯具政策https://goo.gl/kUkAQE
註6：臺北市政府, 連鎖飲料販賣業者6月起全面停用保麗龍杯 https://goo.gl/J8A9WW
註7：大紀元, 寶麗龍禁令被州高等法院推翻 https://goo.gl/1bWDAR
註8：Xanthos, D., Walker, T.R., International policies to reduce plastic marine pollution from single-use plastics (plastic bags and microbeads): A review. Marine Pollution Bulletin. 2017 118:17-26
